INDICE
I.
¿Que
son los expedientes electrónicos?
II.
Características de un Expediente
Electrónico
III.
¿Para qué se necesita un
Expediente Electrónico?
IV.
Ventajas de los Expedientes
Electrónicos
V.
Países
en los que se utiliza Expedientes Electrónicos
1.
Expedientes Electrónicos en el país de
Uruguay
2 2. Sistema de Gestión Documental e Interoperabilidad de
Chile
I.
¿Que
son los expedientes electrónicos?
Para comprender mejor es conveniente comenzar
definiendo qué es un expediente para luego adentrarnos en el expediente
electrónico y sus particularidades.
Un expediente es un documento completo que reúne la
suma de todos aquellos documentos que requiere la gestión solicitada por una
persona física o legal. Es un conjunto de datos registrados en un soporte
durante el seguimiento y hasta la finalización de una actividad institucional o
personal, y que comprende un contenido, un contexto y una estructura suficiente
para constituir una prueba o una evidencia de esa actividad.
Si el registro de los datos y los documentos que
conforman al expediente están en soporte digital, estamos frente a un
expediente electrónico. Una definición más formal sería “... la serie ordenada
de documentos públicos registrados por vía informática, tendientes a la
formación de la voluntad administrativa en un asunto determinado.” (Art. 2,
Decreto 65/998 del Poder Ejecutivo de la R.O. del Uruguay)
Un expediente electrónico es un caso particular de
un Trámite Electrónico, al que se agregan características específicas
necesarias para cumplir con la normativa legal vigente. En este contexto, el
atento lector podrá identificar una gran cantidad de similitudes entre ambos.
II.
Características de un Expediente
Electrónico
Rapidez.
Facilita el pasaje de los expedientes entre quienes deben trabajar sobre ellos
(sean oficinas, organismos u organismos diferentes), que pueden estar ubicadas
en lugares distantes; el trámite se vuelve más rápido y económico, y la gestión
más eficiente. Evita el extravío de expedientes en papel, lo que usualmente
genera grandes retrasos. La búsqueda y recuperación de los expedientes deja de
ser un problema.
Descentralización. El soporte electrónico permite que los expedientes sean
iniciados desde distintas ubicaciones geográficas, sin estar limitados por
restricciones horarias (de atención al público, horarios laborales o husos
horarios). Permite la interacción y el trabajo sin requerir de la presencia
física de los usuarios. De este modo se favorece la descentralización y se
acerca el trámite al usuario.
Validez legal. El expediente electrónico se regula por un marco legal
que legitima y legaliza los procesos documentales electrónicos. Cada actuación
en el expediente que esté firmada electrónicamente, reviste el mismo valor
legal y documental que en el soporte papel.
Transparencia. El expediente electrónico puede ser seguido por el
interesado paso a paso, conociendo su estado, en qué etapa se encuentra y
cuáles son las siguientes. Esta información es actualizada cada vez que el
expediente se mueve en la organización, pudiendo estar a disposición del
interesado las 24 horas del día, a través de Internet.
Interoperabilidad e intercambio de expedientes. Los expedientes 100%
electrónicos pueden ser interoperados entre diversos organismos o empresas sin
necesidad de trasiego de papeles ni demoras por traslados. Además se evita el
riesgo de deterioro y de extravío de documentos durante su transferencia.
Del papel al digital. El expediente electrónico funciona
con documentos electrónicos capaces de circular entre personas, pudiendo ser
modificados según protocolos de autorización previamente estipulados y firmados
electrónicamente. Así es posible pasar del uso del papel como soporte
documental hacia el soporte digital, sin perder garantías de calidad y validez,
ni opciones en la diversidad de trámites disponibles.
Rápida localización y fácil almacenamiento. El expediente electrónico puede ser
localizado rápidamente en bases de datos indexadas. Su inmaterialidad permite
que puedan ser almacenados sin necesidad de grandes espacios físicos. La
tecnología permite que los documentos de diversos tipos de expedientes se
almacenen en un repositorio único organizado y centralizado, que pueda ser
accedido por todos los usuarios autorizados y que cuente con un mecanismo de
respaldo que asegure su contingencia.
Heterogeneidad documental. Los usuarios y funcionarios pueden
incorporar al expediente diferentes tipos de documentos, tales como documentos
de procesadores de texto, planillas de cálculo, presentaciones, correos
electrónicos, PDFs, fotos e imágenes, faxes, etc. Todos ellos podrán ser
firmados electrónicamente, de forma de garantizar su validez. El expediente
funciona como un contenedor único de todos los elementos relevantes para el
pronunciamiento administrativo. Una solución de primer nivel de expedientes
electrónicos como INTEGRADOC, permitirá a los propios funcionarios definir los
tipos de expedientes disponibles y los datos asociados a los mismos.
Copias fieles. Los documentos pueden ser reproducidos tantas veces como
sea necesario, y obtener cada vez copias fieles del original. En el caso del
expediente que se inicia a través de formularios o cartas en formato papel las
copias que de ellos se generen deberán atravesar un nuevo proceso
administrativo para ser autenticados, resultando en procedimientos largos y
engorrosos. Sin embargo, con el soporte electrónico estas nuevas etapas en el
flujo documental no son necesarias.
Seguro.
El expediente electrónico es mucho más seguro que el que emplea soporte papel.
No es posible que se extravíen páginas o se las elimine sin que haya registro
sobre quién y cuándo sucedió. No es necesaria su impresión en papel a modo de
respaldo, sino que se enmarca en las políticas de respaldo de bases de datos
disponibles en la organización. No existe deterioro de los documentos
electrónicos. Los mecanismos de firma electrónica descritos a continuación
garantizan que el trámite electrónico sea aún más seguro que uno en papel.
Firma electrónica. En los expedientes electrónicos se suele emplear la
firma electrónica en procura de que: >> Quien firma una actuación en
alguna etapa del expediente, sea quien dice ser (concepto de “no repudio”)
>> Todo aquello que sea firmado sea cifrado hasta que llega a su
destinatario, no pudiendo accederse a su contenido por personas no autorizadas.
>> En caso de interceptación no autorizada del expediente, e intento de
modificarlo, ello se detecte automáticamente.
III.
¿Para qué se necesita un
Expediente Electrónico?
El mecanismo tradicionalmente más empleado para
ejecutar procedimientos administrativos en la órbita de los organismos públicos
y algunos privados, es el Expediente. Históricamente, cada expediente consiste en un
conjunto de documentos en papel, muchas veces voluminoso, que requiere un
traslado lento de los mismos entre los funcionarios para que lo lean y actúen
sobre él.
El trasiego de los documentos en papel que forman
el expediente, entre las personas, entre oficinas y entre diferentes
organismos, resulta de una ejecución ineficiente, con una gran cantidad de
riesgos asociados. Entre los principales destacan el extravío, la pérdida de
confidencialidad, la sustracción de fojas, el deterioro de los papeles, el
acceso no autorizado a los documentos.
Adicionalmente, existen costos relevantes asociados
al manejo de estos documentos en papel, tanto en la impresión, como en el
traslado y el almacenamiento y preservación de los mismos.
Por estos motivos, hace algunos años que muchas
organizaciones han comenzado a implantar el expediente electrónico, de modo que
manteniendo el espíritu y objeto de estos tipos de documentos, los mismos sean
tramitados de forma electrónica en lugar de en papel.
IV.
Ventajas de los Expedientes
Electrónicos
Además de lo dicho, es claro que el expediente
electrónico proporciona mayor transparencia a la administración, ya que los
usuarios (ciudadanos, funcionarios, gerentes, directores), cuentan con
herramientas para controlar y dar seguimiento a sus documentos.
Asimismo, la información que el software del
expediente electrónico brinda respecto al proceso documental puede ser
utilizada por los propios organismos y empresas para identificar fallas,
“cuellos de botellas” donde se entorpece el funcionamiento, etapas innecesarias
o pasibles de ser simplificadas. Contar con información actualizada y completa
propicia la generación de conocimiento sobre cómo mejorar la administración en
procura de mayor eficiencia y rentabilidad.
La generación de datos aporta un pleno conocimiento
de la gestión pudiéndose elaborar estadísticas sobre, por ejemplo, la cantidad
de expedientes que se iniciaron en torno a un mismo tema, o cuántos
corresponden a determinada oficina, se puede también cuantificar los tiempos
totales o parciales que insume cada trámite, o elaborar índices de eficiencia a
partir de indicadores cuantificables.
En lo que respecta a los funcionarios y empleados,
el expediente electrónico constituye un facilitador de las tareas, porque las
simplifica y pone a su disposición de forma inmediata toda la información que
necesita para tomar decisiones y realizar su actuación. Y si requiere acceder a
otros expedientes (por que sean similares, para evaluar antecedentes, etc.),
podrá hacerlo rápidamente al tenerlos centralizados, completamente disponibles
y con herramientas de búsqueda eficientes.
Con la implantación del expediente electrónico se
reducen considerablemente los costos de papelería e impresión, los tiempos de
búsqueda documental, los riesgos de pérdida y deterioro de documentos, el costo
de los traslados de papeles de un sitio a otro, y el tiempo total y parcial de
tramitación.
V.
Países
en los que se utiliza Expedientes Electrónicos
1.
Expedientes Electrónicos en el país de
Uruguay
A partir de la definición del expediente sustentado
en papel, surge en el año 1998 el Decreto Nº 65, referente al procedimiento
administrativo electrónico. Este regula la utilización de mecanismos
electrónicos para dar soporte al expediente, y sienta las normas sobre el
procedimiento administrativo electrónico, las disposiciones generales, firma
electrónica y digital.
Básicamente este decreto establece que las
actuaciones en la administración pública, así como los actos administrativos
que se dicten en las mismas, podrán realizarse por medios telemáticos.
Destaca que "...el expediente electrónico
tendrá la misma validez jurídica y probatoria que el expediente tradicional. La
documentación emergente de la trasmisión a distancia, por medios electrónicos,
entre dependencias oficiales, constituirá, de por si, documentación auténtica y
hará plena fe a todos sus efectos en cuanto a la existencia del original
trasmitido. Todo documento electrónico autenticado mediante firma digital, se
considerará como de la autoría del usuario al que se haya asignado la clave
privada correspondiente."
El expediente electrónico provee varias ventajas
frente al soporte papel. Algunas de ellas se deducen directamente del reemplazo
del papel, mientras que otras derivan de la tramitación electrónica de la
documentación en las organizaciones públicas. Algunas de estas ventajas
descritas en detalle en «Expediente Electrónico».
son:
- A corto plazo
- Transparencia y acceso
- Eficiencia
- Fácil ubicación de expedientes
- Seguridad
- Mayor dificultad de adulteración
- Calidad de la gestión
- Disminución de costos
- Mantenimiento de la información
- A mediano plazo:
- La obtención de indicadores permite identificar los problemas de la gestión y así definir procedimientos para mejorar la misma.
- Menor utilización de espacio físico a medida que la cantidad de papel disminuye.
- A largo plazo:
- Los expedientes serán tratados uniformemente sin importar la dependencia a la que pertenecen.
- Eliminación del archivo físico de expedientes una vez que se tengan todos en forma electrónica.
a) Firma Electrónica: En los expedientes electrónicos se suele emplear la firma electrónica en procura de que: >> Quien firma una actuación en alguna etapa del expediente, sea quien dice ser (concepto de “no repudio”) >> Todo aquello que sea firmado sea cifrado hasta que llega a su destinatario, no pudiendo accederse a su contenido por personas no autorizadas. >> En caso de interceptación no autorizada del expediente, e intento de modificarlo, ello se detecte automáticamente.
En
la actualidad, las Naciones Unidas genera y recibe la mayor parte de su
información en formato electrónico, gran parte de la cual constituye los
expedientes de las Naciones Unidas. Los expedientes electrónicos presentan
desafíos importantes a la hora de crearlos y utilizarlos, así como para
su preservación a largo plazo.
La Sección de gestión de
archivos y expedientes ha desarrollado una serie de políticas y normas, y
ofrece asesoramiento para su puesta en práctica.
b) Formato de intercambio de
los expedientes electrónicos: En el año
2010 AGESIC (Agencia
para el Gobierno Electrónico, la Sociedad de la Información y el Conocimiento)
definió el un formato de almacenamiento digital para el intercambio de
expedientes en Uruguay. El formato se basa fuertemente en estándares de amplia adopción: PDF (Estándar ISO 32000-1), en particular en la definición de PDF/A para el almacenamiento de documentos electrónicos
a largo plazo, plasmado originalmente en el estándar ISO 19005-1:2005 y MIME con su extensión segura S/MIME.
FIEE almacena la carátula del expediente y cada
actuación como un PDF firmado electrónicamente y agrega a cada actuación una firma electróncia de las firmas anteriores para
garantizar integridad. Toda esta información es almacenada en un único
documento utilizando el estándar S/MIME.
Las principales fortalezas de FIEE son:
- Los expedientes electrónicos en formato FIEE son independientes del sistema que los creó.
- Un expediente FIEE es 100% autocontenido, no requiere información adicional para que un visualizador FIEE pueda desplegarlo
- Impide la modifcación de la información, no solo al firmar, sino al visualizar, ya que elimina la inclusión de adjuntos que contienen scripts y otros objetos programables.
- Garantiza el cumplimiento total de la legislación uruguaya de expediente electrónico.
2. Sistema de Gestión Documental e Interoperabilidad de
Chile
En este caso, resumimos la exitosa implantación de
INTEGRADOC en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia de Chile
(MinSegPres), entidad encargada principalmente de asesorar al Presidente y
Ministros de Estado, en materia político-jurídica y administrativa.
MinSegPres tramitaba la documentación por medio
tradicional, es decir, manualmente o con el apoyo básico de algún sistema
informático de alcance local, y mayoritariamente utilizando soporte papel o
correos electrónicos.
Mediante este proyecto se logró la administración
de documentos electrónicos, con firma electrónica simple y avanzada, el envío y
recepción automática de documentos a los responsables consignados. Se
personalizó la estructura de documentos de la oficina de partes, manejando
entre otros oficios, solicitudes de acceso a información y resoluciones. Entre
los beneficios obtenidos resalta un considerable ahorro de tiempo en la
tramitación de la documentación y la interoperabilidad con otras instituciones
del gobierno chileno.
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